Transparency International ташкилотининг 2020 йилда эълон қилган таҳлилларига кўра, Ўзбекистон “Коррупцияни идрок этиш индекси”да 180 та мамлакат орасида 26 балл билан 146 ўринни қайд этган. Бу эса, ўз навбатида, Ўзбекистоннинг халқаро майдондаги имиджига салбий таъсир кўрсатмай қолмайди. Мамлакатдаги коррупция даражасини камайтириш, унинг олдини олиш, давлат ва жамият қурилишининг барча соҳаларида коррупциявий омилларга чек қўйишнинг таъсирчан механизмларидан бири қонунчилик ҳужжатларини коррупцияга қарши экспертизадан ўтказиш фаолияти ҳисобланади.

Қонунчилик ҳужжатларининг коррупцияга қарши экспертизаси нима? У ким томонидан ўтказилади? Бу амалиёт Ўзбекистонда қачондан буён мавжуд? Бошқа давлатларда қандай? Ушбу соҳада қандай ўзгаришлар амалга оширилди? Мақолада шу хақда сўз юритилади.

Қонунчилик ҳужжатларининг коррупцияга қарши экспертизаси нима?

Амалдаги қонунчиликда берилган таърифга кўра, коррупцияга қарши экспертиза норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар ва улар лойиҳаларида коррупциявий омилларни аниқлаш, аниқланган коррупциявий омилларни бартараф этишга қаратилган тавсиялар ишлаб чиқиш ва чоралар кўришга йўналтирилган чора-тадбирлар мажмуи ҳисобланади. Ушбу экспертизадан коррупциявий ҳолатларнинг  олдини олишга қаратилган бир қанча мақсадлар кўзланади. Хусусан, коррупцияга қарши экспертиза, биринчидан, коррупцияга оид ҳуқуқбузарликлар содир этиш имкониятини яратадиган, коррупцияни юзага келтирадиган омилларни аниқлаш, иккинчидан, лойиҳани қабул қилишнинг коррупция ҳолатлари учун имконият яратадиган оқибатларини умумий тарзда баҳолаш, учинчидан, қонунчилик ҳужжатларини қўллаш жараёнида коррупция хусусиятига эга таваккалчиликларнинг юзага келиш эҳтимолини прогноз қилиш, тўртинчидан, аниқланган коррупцияни юзага келтирувчи омилларни бартараф этишга қаратилган тавсиялар ишлаб чиқиш ва чоралар кўриш мақсадида амалга оширилади.

Коррупциявий омиллар нима?

Коррупцияга қарши экспертизанинг мазмуни коррупциявий омилларни аниқлаш ва уларни бартараф этишга қаратилган ҳаракатларни амалга оширишда ифодаланади. Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар ва улар лойиҳаларининг коррупцияга қарши экспертизасини ўтказиш тартиби тўғрисидаги Низомда коррупциявий омил тушунчасига коррупцияга оид ҳуқуқбузарликларни содир этиш имкониятини яратадиган, коррупцияни юзага келтирадиган ҳуқуқий нормалар сифатида таъриф берилади. Юқорида номи келтирилган Низомда коррупциявий омиллар тўрт йўналишга ажратилади. Жумладан, нормаларнинг барқарорлиги ва ҳуқуқий мувофиқлиги билан боғлиқ, ваколатлар, ҳуқуқ ва мажбуриятлар билан боғлиқ, маъмурий тартиб-таомиллар билан боғлиқ ҳамда назорат билан боғлиқ бўлган коррупциявий омиллар. Бу йўналишлар, ўз навбатида, жами 23 та коррупциявий омилга бўлинади. Ушбу коррупциявий омиллардан 6 таси деярли ҳеч қайси давлатда йўқ, 10 таси атиги 2 та давлатда мавжуд. Кўплаб хорижий давлатлар қонунчилигида манфаатлар тўқнашуви, кечиктириб тартибга солиш сингари муҳим ҳисобланган коррупциявий омиллар ўз ифодасини топмаган.

Коррупциявий омилга мисол сифатида қуйидагича нормани келтириш мумкин: норматив-ҳуқуқий ҳужжатда “юрисдикция фуқароларнинг турар жойига қараб белгиланиши” ҳақида норма келтирилган. Бу ҳолатда ўринли савол туғилади – «турар жой» сифатида шахснинг яшаб турган жойи назарда тутилганми ёки доимий рўйхатдан ўтган жойими? Сўзларнинг қўлланилишидаги бу каби ноаниқликлар ҳуқуқни қўлловчи шахсларга ўз хизмат вазифаларини суиистеъмол қилишга имконият яратиб бериши мумкин. Потенциал коррупциявий хавф-хатарларнинг олди олиш учун бу норма қуйидаги шаклда баён этилиши лозим: “юрисдикция фуқароларнинг яшаб турган жойига қараб белгиланади”.

Ўзбекистон тажрибаси

Ўзбекистонда норматив-ҳуқуқий ҳужжатларнинг коррупцияга қарши экспертизадан ўтказиш фаолияти 2006 йилдан бошланган. 2006-2009 йилларда Иқтисодий тадқиқотлар марказида Бирлашган Миллатлар Ташкилотининг Тараққиёт дастури кўмагида коррупцияга қарши экспертиза методларига таянилган бир қатор тадқиқотлар ўтказилди. Ушбу тадқиқотларда хусусийлаштириш, улгуржи ва чакана савдо, ташқи савдо операциялари,  банк кредит ва хизматлари, техник жиҳатдан тартибга солиш, давлат харидлари ва солиқ қонунчилигини тартибга солувчи ҳужжатлар ўрганилган.

2011 йилда Адлия вазирлиги томонидан идоравий тусга эга бўлган коррупцияга қарши экспертизанинг дастлабки методикаси ишлаб чиқилган. 2015 йилда эса, адлия вазирининг буйруғи билан Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар ва уларнинг лойиҳаларини коррупцияга қарши экспертизасини ўтказиш услубиёти тасдиқланган. Бироқ, унда коррупцияга қарши экспертиза ҳуқуқий экспертиза доирасида ўтказилиши белгиланган, коррупциявий омиллар доираси, турлари таснифланмаган, тушунчалар тўлиқ ёритилмаган.

2021 йилга келиб, янги таҳрирда қабул қилинган “Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар” тўғрисидаги қонуннинг 25-моддасида норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар лойиҳалари ҳуқуқий экспертиза билан бир қаторда коррупцияга қарши экспертизадан ҳам ўтказилиши шартлиги тўғрисида қатъий норма белгиланди. Шу йилнинг февраль ойида эса, Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар ва улар лойиҳаларининг коррупцияга қарши экспертизасини ўтказиш тартиби тўғрисидаги Низом қабул қилинди. Бу Низом билан давлат органлари ва ташкилотлари томонидан чеклист тўлдириш орқали коррупциявий омилларни аниқлашни назарда тутувчи янги тартиб жорий этилди. Бунда, ҳужжатнинг ҳар бир нормаси ва қоидаси таҳлил қилиниб, коррупциявий омил бор ёки йўқлиги чеклистда акс эттирилади.

Амалдаги қонунчиликка кўра, коррупцияга қарши экспертиза лойиҳаларнинг коррупцияга қарши экспертизаси ишлаб чиқувчи ва лойиҳа ҳуқуқий экспертиза ўтказиш учун келиб тушганда адлия органлари томонидан ўтказилади. Шу билан бирга бу ҳуқуқ коррупцияга қарши экспертиза норматив-ҳуқуқий ҳужжатни қабул қилувчи, шунингдек, лойиҳалар келишилиши лозим бўлган давлат органлари ва ташкилотларига давлат органларига ҳам берилган.

Шунингдек, Президентнинг 2021 йил 22 октябрда қабул қилинган “Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар ва уларнинг лойиҳаларини коррупцияга қарши экспертизадан ўтказишни янада такомиллаштириш чора-тадбирлари тўғрисида”ги ПҚ-5263-сон қарорида илмий ташкилотлар ва олий таълим муассасалари вакиллари ҳамда жисмоний шахслар, яъни мустақил экспертларга қонунчилик ҳужжатлари ва уларнинг лойиҳаларини коррупцияга қарши илмий ва мустақил экспертизадан ўтказиш ҳуқуқи берилди.

Коррупцияга қарши экспертиза қандай тартибда ўтказилади?

Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар лойиҳаларининг коррупцияга қарши экспертизасини ўтказиш бир қанча жараёнларни ўз ичига олади. Жумладан, биринчи босқичда норматив-ҳуқуқий ҳужжат лойиҳаси ишлаб чиқилади, ишлаб чиқувчи томонидан коррупцияга қарши экспертизадан ўтказилади, натижаси бўйича чеклист тўлдирилади. Иккинчи босқичда лойиҳа ва чеклист жамоатчилик муҳокамасидан ўтказилади. Учинчи босқичда ишлаб чиқувчи томонидан жамоатчилик муҳокамасидан ўтказиш натижалари бўйича қайта ишланган лойиҳа, чеклист ва бошқа зарур материалларни ҳуқуқий экспертиза ўтказиш учун адлия органларига киритилади. Тўртинчи босқичда эса адлия органлари томонидан коррупцияга қарши экспертиза ўтказилиб, натижаси бўйича хулоса тақдим этилади. Сўнгги босқичда ишлаб чиқувчи лойиҳа, чеклист ва бошқа зарур материалларни Вазирлар Маҳкамаси ёки норматив-ҳуқуқий ҳужжатни қабул қилувчи давлат органига киритади.

 Шу билан бирга, адлия органлари томонидан амалдаги норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар ҳам коррупцияга қарши экспертизадан ўтказилади. Бунга Президент Администрацияси ва Вазирлар Маҳкамасининг топшириқлари, адлия органлари иш режалари ва ташаббуслари, жисмоний ва юридик шахсларнинг мурожаатлари, жамоатчилик назорати субъектларининг таклиф ва мулоҳазалари, оммавий ахборот воситаларидан келиб тушган нашрлар ва бошқа материалларни ўрганиш натижалари, ўрганишлар, шу жумладан бевосита жойига чиққан ҳолда ўтказилган ўрганишлар жараёнида олинган маълумотлар асос бўлади.

Бошқа давлатларда қандай?

Коррупцияга қарши экспертиза турли давлатларда турли давлат органлари томонидан амалга оширилади. Хусусан, Словенияда – Коррупцияга қарши курашиш комиссияси, Молдовада – Коррупцияга қарши курашиш миллий маркази ва Адлия вазирлиги, Литвада – Махсус тергов хизмати, Латвияда – Коррупциянинг олдини олиш ва унга қарши курашиш бюроси, Кореяда – Коррупцияга қарши кураш ва фуқароларнинг ҳуқуқларини ҳимоя қилиш комиссияси, Россияда – Давлат Думасининг Коррупцияга қарши курашиш қўмитаси, шунингдек, Адлия вазирлиги, Украинада – Адлия вазирлиги ва Коррупциянинг олдини олиш миллий агентлиги, Черногорияда – Коррупциянинг олдини олиш агентлиги ва Парламент, Арманистонда – Адлия вазирлиги таркибидаги норматив-ҳуқуқий ҳужжатларни коррупцияга қарши баҳолаш Агентлиги, Қозоғистонда – Адлия вазирлиги томонидан ўтказилади.

Озарбайжонда эса қонунчилик ҳужжати мазмунидан келиб чиқиб, экспертиза субъектлари белгиланган. Жумладан, Қонун лойиҳалари – Миллий Мажлиснинг тегишли таркибий тармоғи томонидан, Президент ҳужжатлари лойиҳалари – Президент администрацияси томонидан, Ҳукумат ҳужжатлари лойиҳаси – Вазирлар Маҳкамасининг тегишли тармоғи томонидан, Марказий давлат идоралари ҳужжатлари – шу идоранинг юридик хизмати томонидан коррупцияга қарши экспертизадан ўтказилади.

Ғарбий Европа давлатлари ва АҚШда бу жараён қонунчилик ҳужжатлари лойиҳаларини тайёрлаш учун қўлланмалар (guidelines)да акс эттирилган умумий қоидалардан иборат. Бу давлатларда норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар экспертизаси тушунчаси мавжуд эмас. Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар лойиҳаларини ишлаб чиқиш тартиб-қоидалари таркибида нормаларнинг аниқлиги ва икки хил маънода фойдаланиш имкони бўлмаслиги (ambuguity), тушунарсиз бўлмаслиги (complexity) каби қоидалар мавжуд бўлиб, уларда коррупцияга қарши экспертиза элементларини бевосита учратиш мумкин.

Қандай ўзгаришлар амалга оширилди?

Коррупцияга қарши курашиш, қонунчилик ҳужжатларини коррупциявий ҳолатларга олиб келиши мумкин бўлган нормалардан тозалаш мақсадида Адлия вазирлиги томонидан қурилиш, соғлиқни сақлаш, олий таълим ва давлат харидлари соҳаларига оид амалдаги қонунчилик ҳужжатлари тўлиқ хатлов қилиниб, коррупцияга қарши экспертизадан ўтказилди. Коррупцияга қарши экспертиза натижалари бўйича юқоридаги соҳаларни тартибга солувчи 226 та қонунчилик ҳужжатининг 75 тасида (33 фоизи) 302 та коррупциявий омиллар мавжудлиги аниқланди. Шуни таъкидлаш лозимки, Ўзбекистон Республикаси Бош прокуратурасининг маълумотларига кўра, мазкур соҳаларда 2019 йилда 59 та, 2020 йилда 162 та коррупцияга оид ҳуқуқбузарликлар содир этилиб, 17,6 млрд. сўм миқдорида зарар етказилган.

Юқоридаги ҳолатлар, ўз навбатида, амалдаги қонунчилик ҳужжатларини коррупцияга қарши экспертизадан ўтказиш кўламини кенгайтиришни тақозо этади. Шу мақсадда, аниқланган коррупциявий омилларни бартараф этиш ҳамда қонунчилик ҳужжатларининг коррупцияга қарши экспертизасини ўтказиш тизимини тубдан такомиллаштиришга қаратилган Ўзбекистон Республикаси Президентининг “Норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар ва уларнинг лойиҳаларини коррупцияга қарши экспертизадан ўтказишни янада такомиллаштириш чора-тадбирлари тўғрисида”ги ПҚ-5263-сон қарори қабул қилинди. Мазкур қарорга мувофиқ, 2022-2026 йиллар давомида амалдаги 21 мингдан ортиқ қонунчилик ҳужжатлари тўлиқ коррупцияга қарши экспертизадан ўтказилади. Юқорида таъкидланганидек, мустақил экспертларга қонунчилик ҳужжатлари ва уларнинг лойиҳаларини коррупцияга қарши илмий ва мустақил экспертизадан ўтказиш ҳуқуқи берилди. Бунда илмий ва мустақил экспертизадан ўтказиш натижалари бўйича хулосалар тегишли давлат органлари ва ташкилотлари томонидан мажбурий кўриб чиқиши белгиланди.

Ўрнатилган янги тартибга кўра, Вазирлар Маҳкамаси томонидан ҳар йили 20 январга қадар амалдаги қонунчилик ҳужжатларини коррупцияга қарши экспертизадан ўтказиш Режаси, йил давомида ҳужжатларда аниқланган коррупциявий омилларни бартараф этиш бўйича “Йўл харита” тасдиқланади. Коррупцияга қарши экспертиза бўйича давлат органлари ва ташкилотлари фаолиятини мувофиқлаштириш ва услубий ёрдам кўрсатиш ҳамда ўқувлар ташкиэ этиш функцияси эса бевосита Адлия вазирлигига юклатилди.

Шунингдек, мазкур қарор асосида қурилиш, соғлиқни сақлаш, олий таълим ва давлат харидлари соҳаларини тартибга солувчи 75 та қонунчилик ҳужжатидаги 302 та коррупциявий омил бартараф қилинади.

Шу билан биргаликда, Адлия вазирлиги томонидан “adliya_korrupsiyasizqonun_bot” номли махсус бот ишга туширилди. Мазкур телеграм боти орқали қонунчилик ҳужжатларидаги мавжуд коррупциявий нормалар ҳамда бюрократик тўсиқ ва чекловлар ёки асоссиз харажатларга олиб келувчи қоидалар юзасидан юридик ва жисмоний шахсларнинг мурожаатлари қабул қилинади.